Con la sentenza n. 26080 del 25 settembre 2025, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno rimeditato il proprio precedente indirizzo secondo il quale il giudice competente a conoscere del danno da lesione dell’incolpevole affidamento riposto dal privato nella legittimità di un atto amministrativo ampliativo, successivamente rimosso in sede di autotutela o giurisdizionale, fosse, in ogni caso, il giudice ordinario, quale giudice dei diritti, dovendosi tenere ben distinti l’esercizio del potere amministrativo, cristallizzato nel provvedimento, e la condotta, pre-procedimentale o procedimentale, tenuta dall’amministrazione.
Con la sentenza oggetto della presente nota, le Sezioni Unite hanno dato una lettura diversa della questione pur confermando, preliminarmente, che il privato che lamenti la lesione dell'affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento ampliativo annullato o nella correttezza del comportamento dell'amministrazione fa valere un diritto soggettivo, non un interesse legittimo.
Il caso
Il regolamento preventivo di giurisdizione scaturisce da un’azione risarcitoria incardinata innanzi al giudice ordinario.
Gli attori, titolari di un permesso di costruire successivamente annullato dal giudice amministrativo per non conformità alle norme urbanistiche, adivano il Tribunale civile sostenendo di aver subito un danno patrimoniale per avere confidato, senza colpa, nella legittimità del provvedimento amministrativo ampliativo rilasciatogli dal Comune.
La causa petendi era ancorata, quindi, non sulla illegittimità del provvedimento amministrativo, quanto sulla violazione, da parte del Comune, dei canoni di correttezza e buona fede, concretizzatasi in condotte (prassi consolidate e informazioni rese) che avevano ingenerato l’affidamento degli attori.
Il Comune convenuto ha eccepito il difetto di giurisdizione, asserendo la competenza del giudice amministrativo, sul rilievo che l'art. 7 del D.Lgs. n. 104/2010 (c.p.a.) attribuisce alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie in cui si faccia questione di comportamenti riconducibili "anche mediatamente all'esercizio del potere amministrativo" nelle materie dell'urbanistica e dell'edilizia.
Nel giudizio per il regolamento di competenza, il Procuratore Generale, richiamando i precedenti delle stesse Sezioni Unite, ha concluso in senso favorevole agli attori, sostenendo che “in caso di lesione dell’affidamento incolpevole nella legittimità di un provvedimento successivamente annullato, si prescinde dal modo in cui il potere amministrativo è stato esercitato, in quanto la lesione non è cagionata dal provvedimento favorevole illegittimo, ma dall'incolpevole affidamento del privato nella sua legittimità e dal suo successivo e legittimo annullamento. In dette ipotesi si delineerebbe una responsabilità da contatto sociale qualificato che scaturisce da una condotta che ha violato le regole civilistiche di buona fede e correttezza, alla cui osservanza è tenuto qualsiasi consociato – inclusa la P.A. - in base alle norme di diritto comune”.
La soluzione delle Sezioni Unite
Nella lunga premessa, la Corte di Cassazione ricorda, preliminarmente, che la giurisdizione si stabilisce sulla base della domanda, in ragione del petitum sostanziale” e chenei casi di violazione dell'affidamento incolpevole, l'azione risarcitoria non postula la lesione di un interesse legittimo, dal momento che “il fondamento della domanda non è l'illegittimità dell'atto, ma la scorrettezza del comportamento della PA.”
La pubblica amministrazione è obbligata non solo alla corretta adozione delle scelte amministrative, ma anche ad adeguare le proprie condotte nella consapevolezza che lo svolgimento dell’attività amministrativa può determinare un'indebita ingerenza nella sfera dei destinatari ed indirizzarne erroneamente le scelte, indipendentemente dalla fondatezza della pretesa al conseguimento del bene della vita cui è finalizzato l'interesse legittimo.
Per tale ragione, sostengono le Sezioni Unite, “la postulata coesistenza, nell'ambito di uno stesso procedimento e in capo al medesimo soggetto, di una duplice posizione di interesse legittimo e di diritto soggettivo, anziché costituire un'anomalia teorica .. è connaturale alla stessa previsione di ipotesi di giurisdizione esclusiva. Poiché il limite di detta giurisdizione risiede nel fatto che la P.A. abbia agito come autorità, si conferma che l'esercizio di un potere amministrativo non esclude, ma si confronta anche con situazioni attive aventi il rango di diritti soggettivi (Corte cost., n. 204/2004), che è poi quanto si desume dall'art. 7, comma primo, c.p.a”.
Sostanzialmente, con la decisione in esame, la Suprema Corte ha ritenuto che i comportamenti della pubblica amministrazione sono strettamente connessi al potere esercitato in quanto trovano in tale attività di natura amministrativa la loro stessa ragion d’essere.
Pertanto, nelle materie di giurisdizione esclusiva, la controversia risarcitoria per lesione dell’affidamento, pur avendo ad oggetto un diritto soggettivo, è attratta in tale sfera, poiché il fatto lesivo è intrinsecamente connesso alla funzione pubblica.
Il comportamento della p.a., pertanto, non è solo quello meramente attuativo del provvedimento richiesto, ma anche quello adottato nel corso delle relazioni con il privato anche prima dell'avvio del procedimento quando, ad esempio, come nel caso di specie, l'amministrazione, fornendo rassicurazioni sulla legittimità della richiesta o informazioni poi rivelatesi infondate, abbia indotto il privato a richiedere un provvedimento ampliativo nel convincimento, incolpevole, che l'avrebbe certamente ottenuto, e che fosse, dunque, legittimo.
Per queste ragioni, concludono le Sezioni Unite, “va affermato che l'azione di risarcimento del danno per lesione dell'incolpevole affidamento nel rilascio di un provvedimento annullato (o legittimamente negato) è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nelle materie indicate dall'art. 133 c.p.a., in tal modo realizzando quell'auspicata concentrazione, limitatamente a tale ambito, degli strumenti di tutela dinanzi ad un unico giudice (Corte cost. n. 191/2006)”
Resta ferma, in ogni caso, la giurisdizione del giudice ordinario nei casi che esulano dalle materie affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.