Non è giustiziabile la pretesa che lo Stato non adotti atti a supporto dell’occupazione della Palestina da parte dello Stato di Israele

Non è giustiziabile, e dunque non può essere devoluta alla tutela giurisdizionale, la pretesa che il Governo italiano adotti atti a tutela della Palestina, ovvero non presti assistenza militare allo Stato di Israele, in quanto materia attinente a scelte di carattere politico, con implicazioni internazionali e, come tale, non insuscettibile di tutela giurisdizionale.

Questo, in sintesi, il principio affermato dalle Sezioni Unite con l’ordinanza n. 34688 del 29 dicembre 2025.

Il caso

La vicenda processuale decisa dalle Sezioni Unite trae origine dal ricorso al TAR del Lazio a mezzo del quale un Avvocato, in proprio, aveva chiesto accertare e dichiarare l’illegittimità del silenzio-inadempimento opposto dal Consiglio dei ministri della Repubblica Italiana a seguito dell’invito, dello stesso legale, ad adempiere agli obblighi imposti allo Stato italiano dalle fonti costituzionali e sovranazionali e a cooperare con l’ONU per rendere effettivi i principi di diritto sanciti nel Parere del 19 luglio 2024 della Corte Internazionale di Giustizia (CIG), sull’illegittimità dell’occupazione dei territori palestinesi da parte dello Stato di Israele.

La “giustiziabilità” degli atti politici

In primo luogo, le Sezioni Unite affermano il difetto assoluto di giurisdizione.

La Corte muove dal richiamo al consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa che ritiene necessario, affinché possa impugnarsi il silenzio – inadempimento ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., che sussista una pretesa “giustiziabile”, e che, dunque, vi sia “in capo all’amministrazione uno specifico obbligo giuridico di provvedere su un’istanza finalizzata ad ottenere un provvedimento tipizzato” che deve essere destinato “a produrre effetti nei confronti di specifici destinatari”, i quali devono essere titolari di una posizione giuridica di interesse personale differenziato dall’interesse della collettività (vengono citate, tra le altre, Cons. Stato, Sez. IV, n. 5015/2015; Cons. Stato, Sez. IV, n. 5206/2023; Cons. Stato, Sez. III, n. 2357/2024).

Esulano, pertanto, dall’ambito proprio dell’azione ex artt. 31 e 117 c.p.a. “gli “atti politici”, per i quali non si dà alcun obbligo di provvedere”.

Secondo l’insegnamento giurisprudenziale in materia, due sono i requisiti di riconoscimento dell’atto politico:

1. uno soggettivo, in forza del quale “è politico l’atto che proviene da un organo costituzionale nell’esercizio della funzione di governo e, dunque, nell’attuazione dell’indirizzo politico (art. 95 Cost.)”. E “non è tale, pertanto, l’atto che, sebbene emanato dal Governo, anche in base a valutazioni politiche, rimanga espressione della funzione amministrativa, sia pure di ‘alta amministrazione’”.
2. uno oggettivo, per cui “è politico l’atto “libero nel fine perché riconducibile a scelte supreme dettate da criteri politici”, senza che sussista una norma che predetermini le modalità di esercizio della discrezionalità politica o che, comunque, la circoscriva”.

Pertanto, “la giustiziabilità dell’atto è da rinvenirsi nella “dimensione sostanziale della legalità”, la quale richiede che “l’atto di esercizio del potere (sia) suscettibile di essere confrontato con le norme che lo disciplinano”.

Rileva, quindi, il Supremo Collegio, che “in assenza di un parametro giuridico alla politica, il sindacato deve arrestarsi: per statuto costituzionale, il giudice non può essere chiamato a fare politica in luogo degli organi di rappresentanza” (in termini, Cass., S.U., n. 15601/2023).

La carenza di una posizione soggettiva giuridicamente tutelabile in capo al ricorrente

Il ricorrente aveva fondato la propria pretesa sui seguenti assunti:

1. il Governo sarebbe tenuto, in base agli obblighi imposti dagli artt. 10, comma primo, e 11 della Costituzione, a conformarsi al “vincolante parere della Corte Internazionale di Giustizia”, emesso il 19 luglio 2024, ed in forza del quale “Tutti gli Stati sono obbligati a prendere atto della illegalità dell’occupazione militare della Palestina e a non prestare aiuto o assistenza allo Stato di Israele sino a quando perdurerà tale antigiuridica situazione”.
2. Sussisterebbe, in capo allo stesso ricorrente, il “legittimo interesse” all’adempimento da parte del Governo della Repubblica italiana degli anzidetti obblighi in quanto “avvocato” e “cittadino”. Come “avvocato”, per essere titolare, in base al codice deontologico forense, “del diritto soggettivo perfetto alla vigilanza sul rispetto da parte del proprio Governo degli inviolabili principi della Carta Costituzionale”; come “cittadino” per essere gravato dell’obbligo di “concorrere alla costruzione di una società più giusta e solidale” (art. 2 Cost.) e “di essere fedele alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi” (art. 54 Cost.).

Quanto al primo argomento, riassunto sub i., le Sezioni Unite escludono la vincolatività del parere emesso dalla Corte Internazionale di Giustizia, alla luce della “dottrina internazionalistica nettamente prevalente”.

Il Supremo Collegio richiama, in particolare, l’orientamento in forza del quale “i pareri emessi dalla CIG – sebbene quanto alla funzione di accertamento del diritto (internazionale) siano muniti di ‘autorevolezza’ al pari delle sentenze in materia contenziosa - non abbiano efficacia vincolante per le parti richiedenti o per quelle comparse dinanzi alla Corte e, a maggior non l’abbiano nei confronti degli Stati membri delle Nazioni Unite”.

Pertanto, “nell’anzidetto parere non trovano origine quei necessari “vincoli posti da norme giuridiche” che segnano i confini e conformano l’esercizio del potere che connota l’azione di governo di indirizzo politico - nel caso, di politica estera -, tali quindi da consentirne la giustiziabilità”.

In senso critico rispetto a tale conclusione, i primi commentatori della decisione hanno evidenziato come, invero, il ricorrente avesse invocato l’obbligo, di matrice consuetudinaria internazionale per come accertato dalla CIG, di non concorrere alla commissione di un illecito internazionale altrui, in virtù degli artt. 10, primo comma, 11 e 54 Cost. (v. M. Carducci, La Corte di cassazione nega la giustiziabilità del diritto a far valere il divieto costituzionale di offesa alla libertà del popolo palestinese, su www.giustiziainsieme.it)

Anche l’argomento imperniato sulla violazione della predetta pronuncia della CIG in ragione della esportazione, da parte di Leonardo S.p.A., società a partecipazione pubblica, di “d’armamento in favore dello Stato di Israele”, viene disatteso. Rileva la Corte di Cassazione che, la stessa L. n. 185 del 1990, nel vietare operazioni concernenti armamenti verso determinati Paesi, fa “salvo il rispetto degli obblighi internazionali dell’Italia o le diverse deliberazioni del Consiglio dei ministri, da adottare previo parere delle Camere”, richiedendo che l’accertamento delle violazioni delle convenzioni sui diritti umani avvenga ad opera dei “competenti organi delle Nazioni Unite, dell’UE o del Consiglio d’Europa”.

La Corte – richiamati gli atti eurounitari e internazionali concernenti l’esportazione di armi in favore dello Stato di Israele - rileva che “la controversia promossa dall’Avvocato ricorrente impinge in un ambito, quale quello della politica estera, “che involge delicati profili correlati ai rapporti internazionali tra gli Stati, di per sé espressione di una funzione sovrana apicale” … senza che la pretesa azionata dinanzi al giudice amministrativo ex artt. 31 e 117 c.p.a. trovi fondamento in una posizione giuridica di interesse personale, qualificata e differenziata rispetto a quella collettività”.

Si tratta, infatti, di una “pretesa che, seppure sorretta di intenzioni a connotazione valoriale, si traduce in una sollecitazione dell’organo preposto al governo della Repubblica ad assumere una determinata azione politica nel campo delle relazioni internazionali con lo Stato d’Israele che, allo stato, non trova nelle premesse giuridiche su cui si fonda (parere CIG del 19 luglio 2024) un vincolo giuridico a provvedere e che, dunque, ne segni i confini e ne indirizzi l’esercizio nei termini ipotizzati dallo stesso ricorrente”.

Come rilevato in un primo commento critico alla decisione in esame, così argomentando, “i Giudici supremi finiscono con lo svuotare di contenuto precettivo proprio l’art. 11 Cost. Nello specifico, vanificano l’intero costrutto costituzionale della disposizione sul “ripudio della guerra” (v. ancora M. Carducci, cit.)

Quanto al secondo argomento, sopra riportato sub ii., l’ordinanza esclude la titolarità di una posizione giuridica soggettiva qualificata in capo al ricorrente in relazione al proprio status di avvocato ovvero di cittadino.

Quanto al ruolo di avvocato, la Corte rileva che la disposizione deontologica – che pone un diritto “alla vigilanza sul rispetto da parte del proprio Governo” degli inviolabili principi della Carta Costituzionale – “rimane circoscritta in quel perimetro peculiare, per l’appunto della deontologia forense, che l’art. 1 della legge professionale n. 247/2012 individua come essenziale “per la realizzazione e la tutela dell’affidamento della collettività e della clientela, della correttezza dei comportamenti, della qualità e dell’efficacia della prestazione professionale”. La tesi proposta dal ricorrente attribuirebbe, invece, in capo all’avvocato “una inedita forma di controllo sulle politiche internazionali adottate dal governo”.

Al cittadino, invece, spetterebbe la tutela giurisdizionale, secondo la consolidata giurisprudenza di legittimità, solo ove danneggiato nella propria persona da azioni criminose poste in essere da Stati stranieri (cfr. Cass. Sez.Un., n. 16136/2024).

Conclusioni

Alla luce delle considerazioni sopra riassunte, le Sezioni Unite concludono che “gli atti di cui il ricorrente chiede l’adozione da parte del Governo italiano, in quanto diretti ad influenzare le determinazioni di politica estera nell’ambito del conflitto israelo-palestinese, assumono una chiara connotazione politica e non possono perciò costituire materia giustiziabile”.

Si verte, quindi, a giudizio del Supremo Collegio, in una “..’zona franca’ della ‘Politica’, la quale … è tenuta essa soltanto, ad assumere le scelte opportune e/o necessarie e che, in determinati contesti e frangenti (come certamente quello, senz’altro tragico, da cui muove la controversia in esame), si palesano anche gravi e urgenti, tali da richiedere una forte assunzione di responsabilità”.

Pur nel contesto di assoluta novità della questione, l’ordinanza in commento offre diversi spunti di riflessione e certo aprirà il dibattito sulle implicazioni giuridiche di una questione (solo) apparentemente di carattere prettamente politico.0