Il Primo Presidente della Corte di Cassazione, con Decreto del 16 settembre 2025, ha assegnato alla Terza Sezione civile la questione sollevata dal Tribunale di Milano, con ordinanza del 18 luglio 2025, se, in relazione a domanda risarcitoria per lesione macro-permanente alla salute derivante da sinistro stradale avvenuto prima del 5 marzo 2025, il Giudice debba continuare ad applicare la Tabella elaborata dall’Osservatorio sulla Giustizia civile di Milano ovvero se dovrà necessariamente applicare la Tabella Unica Nazionale (T.U.N.), approvata con D.P.R. n. 12/2025 in vigore dal 5 marzo 2025, ovvero ancora possa applicare, in tutto in parte, una o l’altra, sulla base di adeguata motivazione.
Il Presidente ritiene sussistere tutte le condizioni di cui all’art. 363 bis c.p.c. per il rinvio pregiudiziale.
Sotto un primo profilo, il quesito posto dall’ordinanza rimettente è esclusivamente di diritto poiché teso a individuare i criteri risarcitori applicabili e rilevante ai fini della definizione del giudizio in cui era stata avanzata una richiesta risarcitoria conseguente a sinistro stradale antecedente al 5 marzo 2025, in quanto finalizzato a verificare se l’emanazione del D.P.R. n. 12 del 2025 imponeva l’utilizzo della Tabella Unica Nazionale “indipendentemente dall’epoca di verificazione dell’evento dannoso”.
La questione non è stata risolta dalla Corte di Cassazione, pur dandosi atto di un orientamento – formatosi con riguardo a diversi parametri di liquidazione del danno - favorevole alla “applicazione del parametro tabellare vigente al momento della liquidazione del danno, anche se diverso da quello in uso al momento del fatto illecito (o dell’evento lesivo)”.
Si dà poi atto che la Corte di Cassazione, con sentenza n. 28990 del 2019 (e, ancora, Cass. n. 31868/24) si è espressa nel senso della “applicabilità del parametro tabellare di cui all’art. 139 del d.lgs. n. 209/2005 per la liquidazione dei danni conseguenti a fatti di responsabilità sanitaria verificatisi prima dell’entrata in vigore della legge n. 24/2017”, che richiama il suddetto parametro. Tuttavia, il Primo Presidente sottolinea come detto precedente riguardi “unicamente la liquidazione del danno biologico cagionato da lesioni di lieve entità”, per cui non è prevista una norma transitoria analoga a quella prevista dall’art. 5 D.P.R. n. 12 del 2025 (che riferisce i parametri previsti dal provvedimento legislativo “ai sinistri verificatisi successivamente alla data della sua entrata in vigore”).
Nella affermazione - rinvenibile in Cass. n. 11319 del 2025 - secondo cui sarebbe applicabile la T.U.N. “a fattispecie diverse da quelle direttamente prese in esame”, è rinvenibile un mero obiter dictum, posto che in quel caso si era formato il giudicato sull’applicazione della Tabella di Milano.
La questione è poi considerata suscettibile di porsi in numerosi giudizi, tenuto conto dell’ampiezza del contenzioso sui sinistri anteriori al 5 marzo 2025, “data ancora prossima”, e del fatto che “le cause future potrebbero vertere unicamente sul punto dei criteri di liquidazione del danno, di modo che … una tempestiva decisione della questione oggetto del rinvio pregiudiziale rivestirebbe un importante valenza deflattiva, orientando in modo uniforme le liquidazioni sin dalla fase stragiudiziale”.
Da ultimo il Presidente chiarisce che la questione presenta gravi difficoltà interpretative come dimostrato dalle diverse posizioni assunte dalla giurisprudenza di merito in ordine alla portata estensiva dell’applicazione della Tabella Unica Nazionale oltre i tempi e i casi previsti espressamente dal D.P.R. n. 12/2025.
Su queste premesse la questione posta dal Tribunale di Milano è rimessa alla Terza Sezione Civile per competenza tabellare.
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La Terza Sezione Civile della Cassazione, con ordinanza n. 24588 del 5 settembre 2025 ha rimesso al Primo Presidente, per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite, la questione, se, ai fini della domanda di risarcimento dei danni per la lesione delle libertà fondamentali dell’individuo cagionata da provvedimenti giurisdizionali, sia necessario il preventivo esperimento di tutti i rimedi che l’ordinamento appresta avverso questi ultimi.
La vicenda processuale
Un cittadino straniero conveniva diverse Pubbliche Amministrazioni al fine di veder accertato il proprio diritto al risarcimento del danno non patrimoniale derivatogli dalla illegittima proroga del trattenimento presso il C.I.E. - Centro di identificazione ed espulsione.
Il Tribunale di Roma, respinta la domanda principale volta all'accertamento dell'illegittimità del decreto di trattenimento presso il C.I.E., accoglieva la domanda subordinata, per essere stati i primi due provvedimenti di proroga del trattenimento adottati dal Giudice di Pace di Bari senza la garanzia del contraddittorio e con violazione del diritto di difesa, e per l'effetto condannava la Presidenza del Consiglio dei Ministri al risarcimento dei danni non patrimoniali in favore dell’attore.
La sentenza veniva confermata in appello.
La Presidenza del Consiglio ha fondato il primo motivo di ricorso per cassazione sull’assunto che il presupposto per potersi configurare un obbligo risarcitorio è che siano stati previamente esperiti tutti i rimedi che l'ordinamento appresta avverso il provvedimento giurisdizionale che si assume foriero di danni.
Ha sostenuto l’amministrazione che, poiché i danni causati dalla protrazione dell'indebito restringimento in un C.I.E. sarebbero derivati da violazioni procedimentali intrinsecamente attinenti al giudizio di convalida della richiesta di proroga e, dunque, unicamente imputabili all'attività giurisdizionale, la parte istante avrebbe dovuto contestare l'illegittimità del provvedimento nella competente sede giurisdizionale, con il rimedio del ricorso per cassazione a tal fine previsto.
Il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento
L’ordinanza in commento muove dalla ricognizione della disciplina - affidata al D.Lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) - del procedimento di convalida del trattenimento presso il centro di identificazione ed espulsione del cittadino interessato dal provvedimento di respingimento.
In particolare, ai sensi dell’art. 14, co. 5, il periodo massimo di trattenimento è contenuto in trenta giorni. Qualora però l'accertamento dell'identità e della nazionalità ovvero l'acquisizione di documenti per il viaggio presenti gravi difficoltà, il giudice, su richiesta del questore, può prorogare il termine di ulteriori trenta giorni. Contro i decreti di convalida e di proroga di cui al comma 5 è proponibile ricorso per cassazione (art. 14, co. 6).
Nel diritto unionale, la tematica dei rimpatri è disciplinata dalla direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare.
La Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo (art. 5 co. 1) offre poi una elencazione dei motivi per i quali una persona può essere privata della sua libertà, precisando che "ogni persona privata della libertà mediante arresto o detenzione ha il diritto di presentare un ricorso a un Tribunale, affinché decida entro breve termine sulla legittimità della sua detenzione e ne ordini la scarcerazione se la detenzione è illegittima”. Al quinto comma è inoltre previsto che "ogni persona vittima di arresto o di detenzione in violazione di una delle disposizioni del presente articolo ha diritto a una riparazione".
La Corte Costituzionale (sent. 222 del 2004) ha dichiarato l'incostituzionalità dell’art. 13, co. 5 bis, D.Lgs. 286/98 nella parte in cui non prevede che il giudizio di convalida debba svolgersi in contraddittorio dello straniero prima dell'esecuzione del provvedimento di accompagnamento alla frontiera, con le garanzie della difesa.
La Corte di Cassazione, nei diversi precedenti citati dalla ordinanza in commento, ha chiarito che:
Il provvedimento in esame, nella ricognizione della giurisprudenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, richiama la sentenza del 6 ottobre 2016 (Richmond Yaw e altri contro Italia, ricorsi 3342/11, 3391/11, 3408/11 e 3447/11), la quale ha riconosciuto il diritto al risarcimento del danno proprio nel caso della concessione della proroga del termine di trattenimento dello straniero presso il C.I.E. senza che gli fosse stata assicurata la garanzia del contraddittorio, dato che nel caso di specie nulla gli era stato comunicato, né era stata fissata udienza, né era stato sentito. La Corte, in particolare, ha rilevato che:
La Cassazione rileva peraltro che la citata sentenza non è specificamente riferibile al caso di specie, avendo ad oggetto un'ipotesi in cui la tutela risarcitoria era stata chiesta dopo che il provvedimento di convalida della proroga del trattenimento era stato impugnato ed era stato annullato dalla medesima Cassazione.
La questione rimessa al Primo Presidente
La Terza Sezione Civile conclude quindi che, in relazione alla questione se "il presupposto per potersi configurare un obbligo risarcitorio è che siano stati previamente esperiti tutti i rimedi che l'ordinamento appresta avverso il provvedimento giurisdizionale che si assume foriero di danni", non constano precedenti specifici nella giurisprudenza unionale, né risultano specifici precedenti di legittimità; inoltre la stessa presenta un chiaro e rilevante valore nomofilattico ed è suscettibile di porsi in numerosi giudizi.
Pertanto, l’ordinanza ritiene che la questione possa essere considerata di particolare importanza e dispone la trasmissione del ricorso alla Prima Presidente, affinché valuti l'assegnazione del ricorso stesso alle Sezioni Unite.
I migranti trattenuti per dieci giorni sulla nave “U. Diciotti” hanno diritto al risarcimento dei danni non patrimoniali conseguenti alla privazione della libertà personale.
Questa la conclusione delle Sezioni Unite della Cassazione, con ordinanza del 6 marzo 2025, n. 5992.
Il caso
Il giudizio deciso dal Supremo Collegio origina dalla vicenda, nota alle cronache politiche, di un gruppo di migranti trattenuti sulla nave della Guardia Costiera, “U. Diciotti” dal 16 al 25 agosto 2018, a causa del mancato consenso del Governo italiano all’attracco della imbarcazione nel porto di Catania. Alcuni dei migranti coinvolti si sono rivolti al Tribunale di Roma chiedendo la condanna della Presidenza del Consiglio e del Ministero dell’Interno al risarcimento dei danni non patrimoniali che hanno assunto di aver subito per effetto del trattenimento a bordo e del mancato sbarco.
Il Tribunale ha dichiarato l’assoluta carenza di giurisdizione ritenendo che i comportamenti censurati avessero la natura di atti politici. La Corte d’Appello, pur ritenendo sussistere la giurisdizione ordinaria, ha tuttavia respinto nel merito la domanda degli appellanti in difetto della colpa della Pubblica Amministrazione.
Hanno proposto ricorso per cassazione i migranti – censurando la sentenza di merito per il mancato accoglimento della domanda risarcitoria – e ricorso incidentale (condizionato) l’Amministrazione, con riguardo alla questione della giurisdizione.
La giurisdizione
Le Sezioni Unite, esaminando in via preliminare il ricorso incidentale, confermano la sussistenza della giurisdizione ordinaria, escludendo che “nei comportamenti indicati a fondamento della pretesa risarcitoria possano ravvisarsi i tratti tipologici dell'atto politico per così dire «puro», come tale sottratto al sindacato giurisdizionale”.
Il Supremo Collegio ribadisce il principio secondo cui “gli spazi della discrezionalità politica trovano i loro confini nei principi di natura giuridica posti dall'ordinamento tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo; e quando il legislatore predetermina canoni di legalità, ad essi la politica deve attenersi in ossequio ai fondamentali principi dello Stato di diritto” (in questi termini la Corte Costituzionale, sentenza n. 81 del 2012).
Venendo in gioco “i diritti fondamentali dei cittadini (o stranieri), costituzionalmente tutelati”, la Corte esclude che “il rifiuto dell’autorizzazione allo sbarco dei migranti soccorsi in mare protratto per dieci giorni possa considerarsi quale atto politico sottratto al controllo giurisdizionale”. Si è, infatti, in presenza di un atto espressione di una funzione amministrativa che, seppur da svolgere in attuazione di un indirizzo politico, è limitata da una regolamentazione, nazionale e internazionale.
La violazione delle disposizioni nazionali e internazionali in materia di soccorso in mare
Affermata la giurisdizione in capo al Giudice Ordinario, le Sezioni Unite sottopongono a critica gli snodi motivazionali della Corte d’Appello, passando in rassegna gli elementi fondanti la responsabilità risarcitoria in capo all’autorità governativa.
L’ordinanza muove dalla ricognizione del quadro normativo all’interno del quale si collocava la vicenda, rilevando che:
Specificamente, la Convenzione di Amburgo “obbliga gli Stati costieri ad assicurare un servizio di “Search and Rescue” nelle zone marittime di competenza, ripartite d’intesa tra gli stessi, ed a coordinare tra di loro i vari servizi SAR”. A norma dell’art. 3.1.9. della medesima Convenzione, lo Stato responsabile del soccorso “deve organizzare lo sbarco «nel più breve tempo ragionevolmente possibile» …, fornendo un luogo sicuro in cui terminare le operazioni di soccorso; è solo con la concreta indicazione del POS, e con il successivo arrivo dei naufraghi nel luogo sicuro designato, che, infatti, l'attività di Search and Rescue può considerarsi conclusa”.
Dal canto suo, la Risoluzione MSC. 167(78) del 20 maggio 2004 (Linee guida sul trattamento delle persone soccorse in mare) esclude che la nave stessa possa esser considerata un “luogo sicuro” (POS), se non temporaneamente (par. 6.13.) (in questi termini, Cass. pen. 16 gennaio 2020, n. 6626, relativa al “caso Rackete”; v. anche Cons. Stato, 25 febbraio 2025, n. 1615).
Così ricostruito il dato normativo di riferimento, la Corte evidenza che, nel caso di specie, “le operazioni di soccorso erano state di fatto assunte sotto la responsabilità di una autorità SAR italiana, la quale era tenuta in base alle norme convenzionali a portarle a termine, organizzando lo sbarco, «nel più breve tempo ragionevolmente possibile»”.
Conclude quindi che “la mancata tempestiva indicazione del POS, unitamente alla decisione di non far scendere i 177 migranti per cinque giorni sebbene la nave fosse già ormeggiata nel porto di Catania, costituisca una chiara violazione della predetta normativa internazionale”.
Nella prospettiva delle Sezioni Unite, dunque, la Corte d’Appello ha trascurato di considerare che le valutazioni tecniche in merito all’individuazione del punto di sbarco più opportuno prescindono da considerazioni politiche connesse al controllo dei flussi migratori.
La (arbitraria) violazione della libertà personale
L’ordinanza in commento ritiene, sotto altro angolo visuale, doversi verificare se il trattenimento dei migranti a bordo della nave Diciotti integri un’arbitraria restrizione della libertà personale (art. 13 Cost.).
Assume rilievo decisivo, in tal senso, l’art. 5 par. 1 lett. f) della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950 (CEDU) il quale “ammette, eccezionalmente, la privazione della libertà personale nella peculiare ipotesi in cui si tratti dell’arresto o della detenzione regolari di una persona per impedirle di entrare illegalmente nel territorio, oppure di una persona contro la quale è in corso un procedimento di espulsione o di estradizione”.
Muovendo dalla disposizione in questione, la Corte esclude che
La limitazione della libertà personale non trovava una base legale nel diritto interno, risultando così violata la riserva di legge e di giurisdizione ex art. 13 Cost.
L’elemento soggettivo
Accertata l’illegittimità dell’atto, la Corte ritiene, ai fini dell’affermazione della responsabilità, doversi indagare la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa in capo alla P.A.
Occorre sul punto evidenziare che la Corte d’Appello aveva fondato l’esclusione della colpa del Governo, sui seguenti argomenti:
La Corte non negarilevanza, quale causa di esclusione della colpevolezza, all’errore scusabile, il quale presuppone, però, “l'inevitabilità dello stesso, determinata da cause oggettive, estranee all'agente”.
Su questa premessa l’ordinanza in esame rileva che “Il riferimento alla «complessità e non univocità della normativa di riferimento» e alla «indeterminatezza normativa, oltre che fattuale, in ordine al riparto delle competenze nell’ambito della generale attività SAR nel Mediterraneo»” si appalesagiustificazione,
Prosegue quindi il Supremo Collegio, dal momento che a fondamento della domanda è posta la lesione del diritto inviolabile alla libertà personale, la “pure consentita flessibilità sulle determinazioni da adottare al momento di individuare il POS e autorizzare allo sbarco” non potrebbe comunque costituire una ragione scriminante della condotta illegittima al di fuori di “ragionevoli limiti temporali”, traducendosi altrimenti “in una misura restrittiva della libertà personale, intollerabile per l’ordinamento costituzionale e sovranazionale”.
Ai fini di escludere la responsabilità civile del Governo non assumerebbe rilievo nemmeno il diniego di autorizzazione a procedere nei confronti del Ministro dell’Interno per il caso "Diciotti". Infatti, sul piano dell’ingiustizia del danno, ex art. 2043 c.c., nella prospettiva del bilanciamento tra gli opposti interessi, l’interesse pubblico sottostante alla condotta (sottratto alla valutazione del giudice penale) non può prevalere su quello individuale che ne risulta leso, incidendo la condotta contestata su diritti della persona inviolabili “e come tali non comprimibili né suscettibili di minorata tutela di compromesso”.
Conclude, sul punto, l’ordinanza che, “Se principio cardine di uno Stato costituzionale di diritto è la giustiziabilità di ogni atto lesivo dei diritti fondamentali della persona, … la sottrazione dell’agire politico a tale sindacato … non può che costituirne l’eccezione, come tale soggetta a interpretazione tassativa e riferibile, dunque, solo alla responsabilità penale”.
La misura risarcitoria
La Cassazione, accertata l’illegittimità della condotta dell’Autorità governativa, ribadisce l’impossibilità di ricondurre il danno non patrimoniale ad un “danno evento”, non rilevando, ai fini risarcitori “la lesione in sé del diritto ma le conseguenze pregiudizievoli che ne derivano”.
È anche vero che “tale prova ben può essere offerta anche a mezzo di presunzioni gravi, precise e concordanti”.
Le Sezioni Unite rilevano, quindi, che “in ipotesi, quale quella di specie, di restrizione della libertà personale, i margini di un ragionamento probatorio di tipo presuntivo, ferma restando la non predicabilità di un danno in re ipsa, risultano particolarmente forti, tanto più per una vicenda dai contorni fattuali chiari come quelli di cui si tratta”. Tanto più “ove si consideri la dimensione eminentemente soggettiva e interiore del pregiudizio che si tratta di risarcire”, all’esistenza del quale non corrisponde sempre “una fenomenologia suscettibile di percezione immediata e, quindi, di conoscenza ad opera delle parti contrapposte al danneggiato”.
In tali casi all’attore è richiesto un puntuale onere di allegazione cui non corrisponde un onere probatorio parimenti ampio.
Su queste premesse le Sezioni Unite rinviano la causa alla Corte d’Appello di Roma ai fini della determinazione della misura risarcitoria spettante ai migranti.