Il Consiglio di Stato, con la sentenza del Consiglio di Stato n. 4302 del 2025, ha confermato la legittimità della sanzione inflitta dall'Ivass a una nota compagnia assicurativa per i ritardi nella liquidazione di alcune polizze vita, in quanto condotta contraria ai doveri di diligenza, correttezza e trasparenza.

La vicenda processuale trae origine dalla richiesta di annullamento dell’ordinanza a mezzo della quale l’Istituto di Vigilanza aveva ingiunto all’impresa assicuratrice di pagare una sanzione amministrativa, ai sensi dell’art. 319, co. 1, D.Lgs. n. 209/2005 (Codice delle Assicurazioni Private), per violazione dell’art. 183, comma 1, lettera a), in base al quale nell'esecuzione dei contratti le imprese devono comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza nei confronti dei contraenti e degli assicurati.

In particolare, è stato contestato all’impresa di avere erogato le prestazioni relative alle polizze vita di n. 89 beneficiari in ritardo rispetto al termine di 30 giorni stabilito dalle condizioni contrattuali.

La Compagnia ha impugnato, innanzi al Giudice amministrativo, il provvedimento.

Sotto un primo profilo, la ricorrente ha dedotto che la violazione contrattuale sarebbe riscontrabile solo laddove il pagamento sia avvenuto 30 giorni dopo la ricezione di tutti i documenti necessari.

Il Consiglio di Stato, confermando sul punto la sentenza del Tar, rileva che “l’impresa, ricevuta una richiesta liquidatoria eventualmente incompleta, non può essere ammessa a rimanere in statica e infruttuosa attesa del completamento della documentazione da parte del richiedente, ma deve attivarsi perché l’interesse dell’avente diritto sia tempestivamente soddisfatto”.

Tale conclusione costituisce concretizzazione dell’obbligo di leale collaborazione, che a sua volta trova fondamento nel principio di buona fede oggettiva, che deve “presiedere all'esecuzione del contratto, così come deve presiedere negli intendimenti del legislatore, alla sua formazione e alla sua interpretazione e, in definitiva, accompagnare il contratto in ogni sua fase, concretandosi nel dovere di cooperazione e nell'obbligo di solidarietà e ponendosi come limite di ogni situazione negozialmente attribuita” (Cass. civ., sez. II, 18 ottobre 2004, n. 20399).

L’esecuzione del contratto secondo buona fede (art. 1375 c.c.) impone di “evitare il pregiudizio dell'interesse della controparte alla corretta esecuzione dell'accordo ed al conseguimento della relativa prestazione, non potendosi invocare a giustificazione l'altrui errore, ove agevolmente rilevabile e rimediabile senza dover sopportare sforzi o costi sproporzionati al risultato” (Cass. civ., sez. III, 29 settembre 2011, n. 19879).

È inoltre richiamato il costante orientamento del Consiglio di Stato, secondo cui “Rientra comunque nei canoni di diligenza professionale rafforzata ai sensi dell’art. 1176, comma 2, cod. civ., facenti capo all’impresa assicuratrice in qualità di professionista qualificato, di farsi parte diligente per garantire il tempestivo completamento delle pratiche da parte degli interessati, nei cui confronti la stessa è investita delle menzionate obbligazioni accessorie di informazione, protezione e garanzia” (Cons. Stato n. 5468 del 2020).

Applicando tali principi la sentenza in commento conclude che l’impresa assicuratrice “non ha dimostrato di essersi fatta parte diligente ponendo in essere tutte le azioni utili a consentire il deposito della documentazione necessaria così da poter rispettare il termine contrattualmente previsto per la liquidazione”.

Né, a giudizio del Collegio, è ipotizzabile nella fattispecie, il concorso di colpa dei consumatori nella causazione del danno, ai sensi dell’art. 1227 c.c.

Infatti, per ipotizzare il concorso di colpa della vittima, è necessaria la “comparazione della colpa della vittima con quella dell'offensore e la valutazione, in via ipotetica e con giudizio controfattuale, di quale tra le due sia stata più grave in riferimento all'altra e di quale tra le due condotte colpose abbia apportato il contributo causale prevalente rispetto all'avverarsi del danno” (Cass. civ., Sez. III, ordinanza, 04/09/2024, n. 23804).

Pertanto, conclude il Consiglio di Stato, “in assenza di una chiara e specifica indagine sull'incidenza causale del comportamento tenuto dai singoli beneficiari, dichiarare una concorrenza colposa della vittima si pone in contrasto con i criteri di accertamento causale e dell'onere della prova”.

Sono poi disattese le censure – già rigettate in primo grado – attinenti alla violazione del principio di legalità per non essere l’art. 183, primo comma, lettera a), c.a.p., sufficientemente determinato per godere del presidio di una sanzione (come quella prevista dal previgente art. 319, primo comma, c.a.p.), con la conseguenza che le sanzioni irrogate sarebbero contrarie al principio di legalità. Ha sostenuto la Compagnia assicurativa che “nella specie manca una chiara definizione della fattispecie incriminata, mentre solo la commissione di condotte sufficientemente determinate dall’ordinamento può condurre alla irrogazione di sanzioni penali o amministrative”.

In via preliminare la sentenza in esame sottolinea che “una medesima fattispecie può avere rilevanza sia in ambito pubblicistico che in ambito privatistico. Ciò dipende dal tipo di interesse preso in considerazione dalle norme che alla fattispecie danno specifica rilevanza. Sul piano privatistico rileva l’interesse delle singole parti coinvolte. Sul piano pubblicistico rileva l’interesse pubblico concretamente tutelato nel caso specifico. I presupposti di operatività delle due situazioni sono diversi perché diversa è la prospettiva giuridica adottata dalle diverse norme rilevanti.

Nella specie ci troviamo di fronte ad un comportamento quale il ritardo nella erogazione della prestazione assicurativa che può costituire “inadempimento contrattuale (rilevanza privatistica)”; ma lo stesso comportamento è suscettibile di essere sanzionato anche sul piano pubblicistico “perché in contrasto con gli obblighi del corretto esercizio dell’attività assicurativa, obblighi che compete all’autorità di vigilanza far rispettare”.

Venendo in rilievo una sanzione amministrativa punitiva, “devono trovare applicazione, tra gli altri, i principi di tassatività e di determinatezza” (Consiglio di Stato, sez. V, 12 ottobre 2018, n. 5883). Pertanto, la “norma sanzionatoria deve, infatti, individuare con sufficiente precisione la condotta sanzionata e permettere ai suoi destinatari di distinguere con chiarezza la sfera del lecito da quella dell'illecito, in tale modo orientandone preventivamente la condotta”.

Ciò che conta, dunque, sul piano della prevedibilità delle conseguenze sanzionatorie derivanti dalla sua condotta, sono la determinatezza e la chiarezza di tale descrizione.

Dunque, “il principio di tassatività non può significare che debba essere la stessa norma a chiarire cosa sia la diligenza, cosa sia la correttezza e cosa sia la trasparenza in materia contrattuale ovvero ad elencare (affinché possa essere irrogata la sanzione) tutti i singoli comportamenti che integrano violazione dell’obbligo di diligenza, dell’obbligo di correttezza e dell’obbligo di trasparenza”.

Nella specie, l’art. 183, primo comma, lettera a), c.a.p., imponendo l’obbligo di comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza in materia contrattuale “non fa altro che richiamare le corrispondenti regole codicistiche, ovvero, come giustamente rilevato dal Tar, gli articoli 1176, 1218, 1337 e 1375 del codice civile”. La norma, attraverso l’implicito rinvio alle norme del codice civile, “ha sufficientemente tipizzato il tipo di condotta richiesto alle imprese”.

Inoltre, se è vero che “tutte le misure di carattere punitivo-afflittivo devono essere soggette alla medesima disciplina della sanzione penale in senso stretto” (Corte Cost. n. 196 del 2010), è altrettanto vero che “non è possibile operare una sovrapposizione perfetta tra la sanzione amministrativa a quella di natura penale”, posto che “la sanzione amministrativa è presidiata dai principi di legalità, personalità e colpevolezza, viene irrogata tramite un procedimento maggiormente rispettoso del contraddittorio, rispetto a quanto previsto per la generalità dei procedimenti amministrativi, nonché è soggetta ad integrale riesame giudiziale (senza, cioè, alcun limite di ‘merito’ amministrativo), che è quanto sta avvenendo in questa sede”.

Il Consiglio di Stato rigetta la censura secondo cui l’accertamento della legittimità della sanzione condurrebbe a sanzionare amministrativamente ogni minima violazione di una qualunque obbligazione contrattuale e ad applicare una sanzione pari almeno al minimo edittale di euro 2.000,00 anche nei casi in cui alla violazione contrattuale non consegua una lesione rilevante degli interessi del cliente asseritamente tutelati.

Sul punto la sentenza rileva che dalla distinzione tra piano pubblicistico e piano privatistico deriva che “non è possibile creare connessioni tra le conseguenze (anche in ipotesi minimali) dell’inadempimento sul piano dei rapporti tra le parti contraenti e l’entità della sanzione per la violazione di una norma che ha la ben diversa funzione di prevenire la commissione di ulteriori illeciti e di retribuire il danno sociale prodotto dalla condotta antigiuridica”.

Dal momento in cui l’Istituto ha riscontrato la violazione dei doveri di diligenza, correttezza e trasparenza, non rileva, ai fini dell’applicazione dell’art. 319, lett. a), c.a.p. che il soggetto che abbia subito le conseguenze della violazione fosse il beneficiario della polizza piuttosto che il contraente.

Vengono, infine, rigettati i motivi di doglianza attinenti alla pretesa carenza di proporzionalità della sanzione.