La nullità del contratto concluso dalla pubblica amministrazione senza l’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam non preclude l’esercizio della domanda di ingiustificato arricchimento, cui osta solo la nullità per illiceità di un elemento essenziale.
Questo il principio affermato dalle Sezioni Unite, con sentenza del 28 aprile 2026, n. 11513.
Il caso
Un Caseificio aveva proposto opposizione avverso una ingiunzione di pagamento emessa per il pagamento del canone acqua.
Nel costituirsi, il Comune aveva chiesto il rigetto dell’opposizione e, in via subordinata, la condanna dell’opponente, ai sensi dell’art. 2041 c.c., al pagamento della somma corrispondente ai consumi, secondo le quantità indicate in fattura.
Il Tribunale di Campobasso aveva accolto l'opposizione, mentre, la Corte d'Appello, pur confermando l'annullamento dell'ingiunzione aveva condannato la parte appellata ai sensi dell'art. 2041 c.c. al pagamento di una somma di denaro, sulla base delle quantità indicate in fattura.
L’ordinanza di remissione
Con l’ordinanza interlocutoria n. 1284 del 20 gennaio 2025 (di cui si è dato conto sul nostro sito Questioni aperte sull’ammissibilità dell’azione di arricchimento senza causa in caso di nullità del contratto), la Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione ha preso le messe dall’insegnamento delle Sezioni Unite che con la sentenza n. 33954/2023 hanno affermato il principio secondo cui “Ai fini del rispetto della regola di sussidiarietà di cui all'art. 2042 c.c., la domanda di ingiustificato arricchimento (avanzata autonomamente ovvero in via subordinata rispetto ad altra domanda principale) è proponibile ove la diversa azione - sia essa fondata sul contratto ovvero su una specifica disposizione di legge ovvero ancora su clausola generale - si riveli carente ab origine del titolo giustificativo, restando viceversa preclusa ove quest'ultima sia rigettata per prescrizione o decadenza del diritto azionato o per carenza di prova del pregiudizio subito o per nullità derivante dall'illiceità del titolo contrattuale per contrasto con norme imperative o con l'ordine pubblico” (leggi sul nostro sito: “La sussidiarietà dell’azione di ingiustificato. Le Sezioni Unite fanno chiarezza”).
L’ordinanza interlocutoria ha evidenziato in proposito che anche le previsioni che disciplinano le formalità dei contratti della PA, hanno natura imperativa e sono poste a presidio di interessi pubblici (trasparenza, buon andamento della PA, controllo sulla corretta gestione delle risorse pubbliche), “denotando un chiaro disvalore enunciato dall’ordinamento, che appunto sanziona la vicenda negoziale con la massima espressione possibile, ossia proprio con la nullità, sicché le norme in discussione non possono che considerarsi come vere e proprie norme imperative, donde la possibile inammissibilità dell’azione, ex art. 2042 c.c., anche al lume del richiamato insegnamento delle Sezioni Unite”.
In particolare il Collegio remittente ha evidenziato che “nei contratti con la pubblica amministrazione le norme che contemplano l’onere di forma a pena di nullità, oltre ad avere natura imperativa, svolgono un ruolo ben più incisivo che nei rapporti tra privati, poiché sono poste a garanzia di interessi e valori costituzionalmente protetti (trasparenza, buon andamento, corretto impiego delle risorse pubbliche, effettività del controlli sull’azione amministrativa), e conferiscono al contratto privo di forma un particolare disvalore che parrebbe di ostacolo al ricorso all’art. 2041 c.c.”.
La Terza Sezione ha quindi rimesso gli atti alla Prima Presidente per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite della trattazione delle seguenti questioni:
Le argomentazioni delle Sezioni Unite: 1) Nullità del contratto della P.A. e azione di arricchimento
Le Sezioni Unite ribadiscono – nel solco di quanto affermato con sentenza n. 33954 del 2023 – che “L’improponibilità dell’azione di arricchimento si ricollega, difatti, non alla contrarietà del contratto ad una norma imperativa ai sensi dell’art. 1418, comma primo, c.c., né alle nullità strutturali di carattere ordinativo o prescrittivo di cui all’art. 1418, comma secondo, c.c. derivanti dall’assenza di un elemento essenziale e, quindi, dalla violazione di norme imperative che impongono il rispetto di un onere (quale, appunto, la forma scritta), ma solo alle particolari nullità (strutturali) regolate ugualmente dall’art. 1418, comma secondo, c.c. ma che derivano dall’illiceità di un elemento essenziale (causa, oggetto, o motivi) o in caso di negozio in frode alla legge”. Infatti, “l’illiceità dei requisiti essenziali connota con un particolare disvalore il regolamento negoziale (Cass., SU, n. 1613/1989), al pari del contratto concluso in violazione di una norma penale, lesivo dell’ordine pubblico in ragione delle esigenze sottese alla tutela”.
Premesso che la disciplina dell’arricchimento verso la PA va, difatti, ricondotta agli schemi civilistici generali e alla disciplina ordinaria, le Sezioni Unite rispondono al quesito sub 1) evidenziando che “le particolari ragioni di interesse pubblico cui rispondono le norme che impongono il rispetto della forma scritta dei contratti della PA non giustificano il sacrificio degli interessi del contraente che abbia subito un depauperamento a causa dell’esecuzione del contratto”.
… 2) Legittimazione attiva della P.A. all’azione di arricchimento
Con riguardo alla esperibilità dell’azione di ingiustificato arricchimento, anche nel caso in cui il soggetto depauperato sia la P.A. (quesito n. 2), rileva il Supremo Collegio che, configurata l’azione in questione quale “strumento per reagire a spostamenti di ricchezza non giustificati”, se ne deve ritenersi “ammissibile l’esercizio anche da parte della PA ove abbia subito una perdita economica, alle condizioni previste dagli artt. 2041 e 2042 c.c.”.
… 3) Rapporto con la ripetizione di indebito
Quanto al rapporto tra l’azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c. e l’azione di ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c., la prima è possibile “se l’azione di ripetizione dell’indebito è preclusa in virtù dei limiti che ne condizionano l’esperimento e, quindi, in caso di carenza ab origine dei presupposti fondanti la relativa domanda, non anche in caso di rigetto derivante dall’inerzia dell’impoverito, dal mancato assolvimento di qualche onere cui la legge subordinava la difesa di un suo interesse, dalla prescrizione o dalla decadenza, posta l’impossibilità di far ricorso alle norme sull’arricchimento ingiustificato in funzione correttiva o complementare della tutela principale”.
Conclusioni
Applicando tale principio al caso di specie, la Corte conclude che “l’impossibilità del ricorrente di provvedere alla restituzione in natura dei quantitativi di acqua consumati impediva il ricorso all’azione di ripetizione da parte dell’amministrazione, per un limite che condiziona l’applicabilità dell’art. 2033 c.c., sicché l’azione di arricchimento ingiustificato era l’unico rimedio esperibile per eliminare l’impoverimento”.
E l’indennizzo ex art. 2041 c.c. deve essere limitato alla minor somma tra l’entità dell’arricchimento del beneficiario e la perdita patrimoniale dell’impoverito.
Sullo stesso tema, leggi sul nostro sito:
La sussidiarietà dell’azione di ingiustificato arricchimento. In attesa della Sezioni Unite
La sussidiarietà dell’azione di ingiustificato. Le Sezioni Unite fanno chiarezza